Hvilken økonomisk effekt har det at afskaffe den kommunale medfinansiering?

Kommunernes samlede nettodrifts- og anlægsudgifter (det samlede udgiftsbehov) består af fire områder: Service-, sundheds-, overførsels- og anlægsområdet. Den Kommunale Medfinansiering af Sundhedsvæsnet (KMF) er en del af sundhedsområdet, og med sundhedsreformen 2024 har aftalepartierne besluttet ”[…] at den kommunale medfinansieringsordning og det resultatafhængige tilskud til regionernes sundhedsvæsen (nærhedsfinansiering) nedlægges.” (Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2024): Aftale om sundhedsreform 2024) Dette indføres med en overgangsordning i 2027 og 2028.

Tilskuds- og udligningssystemet er sammensat af en lang række mekanismer, der er indbyrdes sammenhængende. Aftalepartiernes beslutning vil derfor have en bred effekt i systemet. I denne artikel ser vi på, hvad KMF’en egentlig er, hvordan den reguleres, og hvordan tilskuds- og udligningssystemet bredt set bliver påvirket af afskaffelsen af KMF’en.

Hvad er den kommunale medfinansiering af sundhedsvæsnet?

Med strukturreformen i 2007 blev der indført en kommunal medfinansiering af sundhedsvæsenet, som hvert år flytter milliarder fra kommunerne til regionerne. Dette blev primært gjort for at tilskynde kommunerne at yde en effektiv forebyggelses-, trænings- og plejeindsats for deres borgere. Indførelsen af KMF’en har medvirket, at kommunerne betaler en del af udgifterne, når kommunens borgere behandles på hospitaler, hos praktiserende læger, speciallæger og tandlæger. (Sundhedsdatastyrelsen (2023): Kommunal medfinansiering (KMF))

I 2019 valgte Folketinget at fastfryse KMF’en. Inden da skete, var kommunernes betaling til regionerne direkte knyttet til det faktiske aktivitetsniveau i sundhedsvæsenet. Dette skabte store udsving i kommunernes budgetter, da sundhedsaktiviteten kunne variere. Samtidig medvirkede det til, at der var kommuner, der endte med store ekstraregninger, som betød, at kommunerne var nødt til at finde besparelser i deres budgetter.

Fastfrysningen blev som en midlertidig løsning foretaget med afsæt i niveauet for kommunernes budgetter for 2019 for at skabe større sikkerhed omkring kommunernes budgetter. (Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2023): Aktstykke vedr. kompensation til kommuner, som taber uforholdsmæssigt ved fastfrysning af den kommunale medfinansiering (KMF)) og (Kommunal Sundhed (2019): Regeringen fastfryser KMF i 2019 for at skabe budgetsikkerhed i kommunerne) Løsningen er dog blevet videreført hvert år siden, og omfanget af ordningen er hvert år fastsat i bekendtgørelser og reguleres derfor blot efter en PL-sats, der fastsættes heri.

Mekanismerne, der regulerer KMF’en

Med afsæt i de forudsatte beløb for KMF’en (BEK nr. 1091 af 18/01/2024: Bekendtgørelse om opgørelse for øvre grænse for regionernes indtægter fra kommunal aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsvæsenet for 2025) forekommer der med ét års forsinkelse en efterregulering. Efterreguleringen forekommer på baggrund af de acontobetalinger, (BEK nr. 78 af 25/01/2024: Bekendtgørelse om den kommunale medfinansiering på sundhedsområdet og om acontobetalinger for perioden fra 1. april 2019 til 1. april 2025) som kommunerne foretager vedrørende KMF’en. Nedenstående figur skitserer disse mekanismer med afsæt i 2025-beløb, hvor KMF’en er opgjort til 26,0 mia. kr. med afsæt i Aftale om kommunernes økonomi for 2025. (Finansministeriets: Aftale om kommunernes økonomi for 2025)

Alle kommuner betaler hvert år et forudsat beløb til KMF’en aconto. Med afsæt i bekendtgørelserne, kan dette acontobeløb være over eller under det fastsatte beløb, der er baseret på 2019-niveauet, hvor KMF’en blev fastfrosset.

Med ét års forsinkelse forekommer der som beskrevet en efterregulering, hvor kommunerne under ét på regionsbasis enten har betalt et for højt eller for lavt acontobeløb. Har regionens kommuner samlet set betalt for meget, modtager de en positiv efterregulering. Har de betalt et for lavt acontobeløb, bidrager de til efterreguleringen. Dette skyldes, at kommunerne under ét skal ramme det forudsatte niveau, der er tilsvarende niveauet som opgjort i økonomiaftalen.

86,5 pct. af beløbet, som kommuner afholder til KMF’en, går til regionerne, mens de resterende 13,5 pct. går til staten. Staten udbetaler med ét års forsinkelse en efterregulering til både kommunerne og regionerne baseret på de faktiske beløb. Der er dermed en øvre grænse for den andel af KMF’en, der går til regionerne. For tilskudsår 2025 udgør dette beløb 22,5 mia. kr. med afsæt i den bekendtgørelse, der opgør den øvre grænse for regionernes indtægter fra KMF’en. (BEK nr. 1091 af 18/01/2024: Bekendtgørelse om opgørelse for øvre grænse for regionernes indtægter fra kommunal aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsvæsenet for 2025)

Fastfrysningen af KMF’en baserede sig som beskrevet oven for på kommunernes budgetter for 2019, hvilket betyder, at nogle kommuner er blevet låst på et for højt niveau i forhold til kommunens skønnede aktiviteter. Dette har i praksis betydet, at de kommuner, der budgetterede enten for højt eller lavt i forhold til regnskabet hvert år, har henholdsvis tabt eller vundet på fastfrysningen.

For at imødegå denne uhensigtsmæssighed er der blevet indført en kompensationsordning, der skal kompensere de kommuner, der må tabe uforholdsmæssigt som følge af fastfrysningen grundet for høj budgettering af medfinansiering. (Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2023): Aktstykke vedr. kompensation til kommuner, som taber uforholdsmæssigt ved fastfrysning af den kommunale medfinansiering (KMF)) Med afsæt i Aktstykke nr. 216, der regulerer kommunernes bloktilskud for tilskudsår 2025, er kompensationsordningen sat til 120,2 mio. kr. (Finansministeriet (2024): Aktstykke nr. 216). Denne ordning fordeles mellem 11 af landets kommuner. Folketingets Finansudvalg (2021): Høringssvar vedr. Aktstykke 156)

Tabellen nedenfor viser den andel, som regionerne bidrager med til KMF’en for tilskudsår 2025.

Tabellen skitserer, at Region Hovedstaden bidrager med den største andel til KMF’en for tilskudsår 2025. Regionen bidrager med 8,3 mia. kr., hvilket svarer til 31,7 pct. af de samlede 26,0 mia. kr. Dette er 0,4 procentpoint under regionens forventede befolkningsandel for 2025.  Samtidig er der også flest kommuner i Region Hovedstaden, som taber uforholdsmæssigt på ordningens fastfrysning, og som modtager en kompensation som led i kompensationsordningen. Dette gør sig blot gældende for én kommune i Region Nordjylland, som bidrager med det laveste beløb til KMF’en i 2025 på 2,5 mia. kr. svarende til 9,6 pct. – 0,3 procentpoint under befolkningsandelen.

Region Midtjylland betaler forholdsmæssigt mindst i forhold til regionens befolkningsandel, som er 2,2 procentpoint over regionens andel af KMF’en. Region Syddanmark betaler omvendt den forholdsmæssige højeste andel i forhold til deres befolkningsandel, som ligger 1,9 procentpoint under KMF’en.

Sammenfattende viser tabellen forskellene i regionernes bidrag til den kommunale medfinansiering, hvilket afspejler variationer i både befolkningsandel og økonomiske forhold. Ses der nærmere på de samlede nettodrifts- og anlægsudgifter, så vil afskaffelsen også have en effekt på de underliggende beregningsvariabler.

KMF’ens indflydelse på udgiftsbehovsopgørelsen

De samlede nettodrifts- og anlægsudgifter er en anden betegnelse for det samlede udgiftsbehov, som består af den demografiske og den socioøkonomiske udgiftsbehovsopgørelse. Udgiftsbehovsopgørelserne er baseret på enhedsbeløb, der angiver, hvor stort et udgiftspres som en borger i en bestemt aldersgruppering eller med et bestemt socioøkonomisk karakteristikum medvirker. Ved at reducere de samlede nettodrifts- og anlægsudgifter med hvad der for tilskudsår 2025 svarer til 26 mia. kr., vil der derfor forekomme en effekt på enhedsbeløbene.

Den socioøkonomiske udgiftsbehovsopgørelse består af 18 kriterier, der vægtes forskelligt. Vægtene er defineret ved lov og kan ikke ændres, før der forekommer en reform af systemet. Effekten på den socioøkonomiske udgiftsbehovsopgørelse vil derfor udelukkende ske ud fra den samlede volumen af det socioøkonomiske udgiftsbehov.

Det demografiske udgiftsbehov består af 28 omkostningsvægte, der er fordelt på de 15 aldersgrupperinger, der indgår i den demografiske udgiftsbehovsopgørelse. Omkostningsvægtene bliver hvert år justeret i forbindelse med bekendtgørelsen om opgørelse og afregning af kommunal udligning og tilskud til kommunerne, og de anvendes til at fastsætte det demografiske udgiftsbehov. (Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2024): Bekendtgørelse om opgørelse og afregning af kommunal udligning og tilskud til kommunerne for 2025)

Dette er, for eksempel, forsikrede ledige, handicapydelser og plejefamilier, hvor aldersgrupperingerne udgør en statistisk andel af hver omkostningskategori.

Nedenstående er en visualisering af, hvordan udgifterne til KMF’en er fordelt på de enkelte aldersgrupperinger for tilskudsår 2025.

Som det fremgår af ovenstående, så er der en stor forskel på, hvor stor en andel af udgifterne, der relaterer til sundhedsvæsnet, som er tilknyttet de enkelte aldersgrupperinger, hvormed afskaffelsen af KMF’en vil ramme aldersgrupperingerne forskelligt i forhold til opgørelsen af det demografiske udgiftsbehov.

De ældre borgere er tilknyttet den største andel af udgifterne, hvor de 65-74- årige og 75-84-årige vægter tungest med henholdsvis 28 pct. og 23 pct. Samlet set er 60 pct. af udgifterne til KMF’en knyttet til de 65+-årige. For nuværende udgør disse aldersgrupper 23,3 pct. af det samlede demografiske udgiftsbehov jf. statsgarantien 2025. Med afskaffelsen af KMF’en falder denne andel med 2,7 procentpoint til 20,6 pct. Isoleret set betyder dette altså en nedjustering af de tre ældste aldersgrupperingers andel af det aldersbestemte udgiftsbehov.

Nedenstående tabel skitserer forholdet mellem de yngre og ældre aldersgrupperinger i regionerne for 2025.

Som den ovenstående tabel indikerer, vil nedjusteringen ramme nogle regioner (og hermed også kommuner) hårdere end andre. Eksempelvis har Region Sjælland den største andel af 65+-årige borgere, mens Region Hovedstadens andel er 6,5 procentpoint lavere. Nedjusteringen af det demografiske udgiftsbehov med afsæt i reguleringen af enhedsbeløbene for de enkelte aldersgrupperinger er derfor af stor betydning.

Afskaffelsen af KMF’en er ikke blot en udgift, som fjernes og dermed medfører en tilsvarende nedjustering af kommunernes samlede bloktilskud, der vil også forekomme en effekt på de samlede nettodrifts- og anlægsudgifter, der er forskellig fra kommune til kommune.

Vil du vide mere om, hvad afskaffelsen af KMF’en betyder for din kommune?

De økonomiske konsekvenser, som afskaffelsen forventes at have, skitseres nærmere i denne artikel: Den kommunale medfinansiering afskaffes: Hvad er effekterne på kommunernes finansieringsgrundlag? Her kan du også se effekten i netop din kommune med afsæt i KØS: Finansieringsgrundlag, og hvordan vi kan hjælpe dig med at få et indblik i de forventede effekter af overgangsordningen i din kommune.

Dataproces afholder et webinar torsdag den 12. december kl. 14.00-14.45, hvor Kasper Lund Nødgaard giver en opdatering på hvad december udgaven af Økonomisk Redegørelse betyder, samt dykker ned i hvad KMF’en er og hvilke konsekvenser afskaffelsen forventes at have.

Du kan tilmelde dig webinaret her: Økonomisk Redegørelse og den Kommunale medfinansiering