Hvordan vil en recession i 2025 påvirke et eventuelt valg af selvbudgettering?

Budgetplanlægningen for 2025 optager lige nu størstedelen af tiden rundt om i landets kommuner.

I den forbindelse er valget mellem at budgetlægge for 2025 med afsæt i statsgarantien eller selvbudgettering et stort tema. Kommunerne skal indgive valg om budgetplanlægningsmetode inden den 15. oktober, hvorefter metodevalget er bindende for det kommende budgetår.

Et valg med mange ukendte faktorer

Valget om at selvbudgettere er forbundet med en stor del usikkerhed. Denne usikkerhed er ikke blevet mindre, siden ekstraordinært mange kommuner valgte at selvbudgettere for budgetår 2024. Hele 82 kommuner valgte at selvbudgettere mod omkring 8-9 kommuner de foregående år. Det har vist sig, at hvorvidt det er ”det rigtige valg” at selvbudgettere afhænger af, hvad andrekommuner vælger. Dette skyldes den balanceregulering, der forekommer tre år efter budgetåret. Her justeres kommunernes samlede bloktilskud efter den gevinst eller det tab, som de selvbudgetterende kommuner har oplevet med afsæt i forskellen mellem deres statsgaranterede udskrivningsgrundlag samt folketal og regnskabstallene herfor.

I denne artikel har vi forsøgt at beskrive, hvordan en kommune bør forholde sig til valget om budgetteringsmetode. Udgangspunktet herfor er tankeeksperimentet Fangernes dilemma og de mekanismer, der kommer til udtryk herigennem.

Hvad er fangernes dilemma?

To mistænkte er blevet anholdt af politiet. De to personer holdes adskilt, så de ikke kan kommunikere. Politiet har ikke beviser nok til at få dem dømt for deres grove forbrydelse, men de kan få de mistænkte fængslet i et halvt år for en mindre forbrydelse.

Politiet giver hver at de mistænkte dette valg: De kan vælge at forråde den anden eller holde mund. Hvis begge holder mund, får de hver et halvt års fængsel, hvis den ene forråder den anden, og den anden holder mund, så slipper forræderen fri, og den anden får ti års fængsel, og hvis begge forråder den anden, får de hver fem års fængsel.

Skal de mistænkte forråde den anden, eller skal de holde mund?

Konklusionen er, at for langt de fleste kommuner skal den centrale overvejelse være, om det giver mest mening at følge flertalsbeslutningen for herigennem at risikominimere – til trods for egne forventninger til udviklingen udskrivningsgrundlag og folketal. Årsagen, til at dette bør være den centrale overvejelse, beskriver og skitserer vi i denne artikel.

Hvordan så det ud for et år siden?

Hvis vi et kort øjeblik skruer tiden tilbage til budgetåret 2024, så valgte 82 kommuner at selvbudgettere, mens de resterende 16 kommuner valgte det statsgaranterede grundlag. De 82 selvbudgetterende kommuner har gamblet på, at deres egen udvikling vil overgå det statsgaranterede niveau. For de resterende 16 kommuner er det statsgaranterede grundlag valgt med afsæt i den budgetsikkerhed, som statsgarantien giver for budgetåret.

Udfordringen for begge parter er efterreguleringen og balancejusteringen i 2027. Når efterreguleringen af 2024 for de 82 kommuner på nuværende tidspunkt ser ud til at blive på mere end 11 mia. kr. i ekstra indkomstskat, så medfører dette en balanceregulering i det statsgaranterede grundlag for 2027 på præcis samme beløb. Dermed får de 82 kommuner, som valgte at selvbudgettere, del i den positive økonomiske udvikling, der har været efterfølgende med afsæt i kommunernes samlede skatteindtægter. De resterende 16 kommuner forventes dog et større tab, da de alt andet lige skal betale til den landsmæssige regulering på bloktilskuddet som følge af den kommende efterregulering – og de har ikke en forventet efterreguleringsgevinst at modregne i bloktilskudstabet.

I en periode, hvor udskrivningsgrundlaget vokser efter offentliggørelsen af statsgarantien, så er det det bedste valg at selvbudgettere og tage del i den positive udvikling. For alle kommuner under ét vil efterreguleringen være positiv, og for den enkelte kommune synes det kun at være en dårlig idé at selvbudgettere, når den forventede efterregulering ligger under det statsgaranterede niveau.

Men hvordan ville det have set ud, hvis udviklingen frem for økonomisk fremgang havde været præget af en økonomisk nedgang?

En økonomisk nedgang og Fangernes dilemma

Ved at simulere en recession håber vi at illustrere, hvordan samtlige af landets kommuner under ét kan risikominimere ved at vælge en fælles budgetlægningsmetode for det kommende budgetår.

Afsættet herfor er tankeeksperimentet Fangernes dilemma og med afsæt heri den teoretiske forståelse af, hvordan alle landets kommuner stiller sig selv i tilfældet af, at de alle træffer det samme valg for budgetår 2025. Selv for dén kommune, der ikke forventer at overgå det landsgennemsnitlige niveau med hensyn til egen udvikling, så er valget om budgetteringsmetode ret simpelt: Følg den flertalsbeslutning, der træffes.

For recessionstankeeksperimentet nedjusteres det samlede udskrivningsgrundlag med -2,66 pct., som det gjorde sig gældende under finanskrisen i 2008, mens folketallet holdes konstant i forhold til det statsgaranterede niveau. Hvis der tages udgangspunkt i Fangernes dilemma, så kan kommunerne reducere det forventede tab ved recessionen, hvis flertallet af kommunerne træffer det samme valg.

Dette forsøger vi at skitsere i den nedenstående graf, hvor det gennemsnitlige tab illustreres med afsæt i fem scenarier for, hvor mange kommuner der vælger at selvbudgettere med det statsgaranterede grundlag for budgetår 2025: 20, 40, 60, 80 eller samtlige kommuner.

Figur: Selvbudgettering for budgetår 2025: Fangernes dilemma, opgjort i 1.000 kr.

Kilde: Dataproces’ KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering?

Figuren skitserer det gennemsnitlige tab eller den eventuelle gevinst for de 10 kommuner, der henholdsvis forventes den største eller laveste effekt ved valg om selvbudgettering for budgetår 2025, når der eksperimenteres med et fald i udskrivningsgrundlaget på -2,66 pct. Som det fremgår af figuren, så vil der selv i en recession være nogle kommuner, der vinder på omfordelingen – præcis 22 kommuner står i dette eksempel til at opleve en positiv effekt af et fælles valg. Disse kommuner kan være folkestærke, hvorfor de modtager en større andel af udligningen, eller drager nytte af andre af udligningssystemets mekanismer – eksempelvis skatteudligningen.

Konklusionen er, at jo flere kommuner, der vælger at selvbudgettere, jo mindre bliver gabet mellem de 10 kommuner, der henholdsvis gennemsnitligt taber eller vinder mest ved valget herom. Gabet går fra at udgøre 207,1 mio. kr. ved 20 selvbudgetterende kommuner – og 80 kommuner, der valgte statsgarantien – til 74,0 mio. kr., når alle kommuner vælger at selvbudgettere. Med flere selvbudgetterende kommuner skitserer figuren altså, at den forventede negative effekt enten reduceres markant eller vendes til en gevinst. Dette betyder helt konkret, at jo flere kommuner, der træffer det samme valg, jo mindre bliver omfordelingen – samt risikoen. Vælger en kommune at stå alene – eller som en del af mindretallet – så øges sandsynligheden for en potentiel gevinst – men også for et potentielt tab. Uanset egne forventninger i forhold til landsudviklingen eller udviklingen i egen kommune, så er den sikreste vej at følge flertallet.

Hvordan kan du arbejde med de risici, der er forbundet med valget mellem statsgarantien eller selvbudgettering?

I værktøjet KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering? kan du arbejde med forskellige scenarier for antallet af selvbudgetterende kommuner og dermed illustrere effekten af Fangernes dilemma med afsæt i forskellige præmisser. Værktøjet skitserer den samlede effekt af valget om selvbudgettering, der består af både en bloktilskuds- og efterreguleringseffekt. Nedenstående skærmbillede fra KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering? skitserer Fangernes dilemma med afsæt i en tilfældigt udvalgt kommune i forhold til vores recessionsscenarie, hvor udskrivningsgrundlaget er nedjusteret med -2,66 pct., og hvor folketallet er tilsvarende statsgarantien 2025.

Figur: Samlet effekt ved valg om selvbudgettering i recessionsscenariet, opgjort i 1.000 kr.

Kilde: Dataproces’ KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering?

Af skærmbilledet skal fokus rettes mod rækken Samlet effekt, der summerer rækkerne Efterreguleringseffekt og Bloktilskudseffekt. Denne skal ses i forhold til rækken Bloktilskudseffekt, og i nedenstående tabel opgøres effekten i recessionsscenariet, når alle eller blot den udvalgte kommune vælger enten at selvbudgettere eller statsgarantien.

Tabel: Fangernes dilemma-effekten, opgjort i 1.000 kr.

Kilde: Dataproces’ KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering?

Tabellen skitserer, at hvis alle 98 kommuner vælger at selvbudgettere, så vil der foreligge en samlet effekt på -26,1 mio. kr. for efterreguleringen i 2028. Hvis det derimod blot er den udvalgte kommune, der vælger at selvbudgettere, mens de resterende 97 kommuner vælger at gå med statsgarantien, så vil kommunen opleve en samlet effekt på 36,8 mio. kr. Hvis dette forhold vendes om, og alle kommuner – med undtagelse af den udvalgte kommune – vælger at selvbudgettere, så vil kommunen opleve en effekt på -62,9 mio. kr. I dette tilfælde vil kommunen udelukkende opleve en bloktilskudseffekt, da der ikke forekommer en efterreguleringseffekt, når statsgarantien vælges. Hvis alle 98 kommuner vælger statsgarantien, forekommer der en effekt på 0,0 kr.

Hvis vi vender tilbage til virkeligheden, hvor der er forekommet en opjustering af kommunernes skatteindtægter på 14,4 mia. kr. mellem statsgarantien 2025 og Økonomisk Redegørelse fra august 2024, skitsere tabellen nedenfor den forventede efterreguleringen i 2028 for samme udvalgte kommune:

Figur: Samlet effekt ved valg om selvbudgettering, opgjort i 1.000 kr.

Kilde: Dataproces’ KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering?

Igen kan denne effekt opgøres når alle eller blot den udvalgte kommune vælger enten at selvbudgettere eller statsgarantien. Tallene i tabellen går som i vores recessionsscenarie igen fra de to første kolonner i skærmbilledet ovenfor.

Tabel: Fangernes dilemma-effekten, opgjort i 1.000 kr. Kilde: Dataproces’ KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering?

Vælger alle 98 kommuner at selvbudgettere, så forventes en samlet bloktilskuds- og efterreguleringseffekt på 13,5 mio. kr. for kommunen. Hvis det blot er kommunen, der vælger at selvbudgettere, så forventes en øget finansiering på 82,2 mio. kr., mens kommunen forventes et tab på -68,7 mio. kr., hvis kommunen er den eneste, der vælger statsgarantien. Effekten er fortsat 0,0 kr., hvis samtlige kommuner vælger statsgarantien.

Hvis du vil vide mere om Dataproces’ KØS: Statsgaranti eller selvbudgettering?, eller hvordan valget om budgetlægningsmetode kan kvalificeres i netop din kommune, så er du velkommen til at kontakte CIO og chef Kasper Lund Nødgaard på 25551918 eller KN@dataproces.dk.