Hvad kan slutligningerne for 2023 sige om valget af selvbudgettering for 2025?

Den 15. oktober – og dermed den endelige vedtagelse af kommunernes budget for 2025 – nærmer sig med hastige skridt.

De fleste kommuner har været gennem budgetvedtagelsen og således prioriteret mellem kommende års indsatser, investeringer og sparekatalog. For langt de fleste kommuner mangler de dog at træffe en sidste og væsentlig beslutning for budget 2025: Skal de vælge at basere budgettet på det statsgaranterede grundlag som udmeldt pr. 30. juni 2024 eller basere det på egne skøn og forudsætninger for udviklingen i folketal og udskrivningsgrundlag og dermed selvbudgettere?

Valget er ikke let og afhænger af flere faktorer. Foruden væksten på landsplan afhænger det i overvejende grad også af væksten i den enkelte kommune. I denne artikel har vi forsøgt at belyse hvordan udviklingen – med afsæt i de senest kendte slutligninger for 2023 – har udviklet sig mere gunstigt end antaget i det statsgaranterede grundlag for 2025.

For på nuværende tidspunkt ser det faktisk ud til, at 40 kommuner har en økonomisk vækst, der overstiger det forventede niveau, som statsgarantien 2025 er baseret på – og derfor burde disse kommuner vælge at selvbudgettere for budgetår 2025 uanset udviklingen i det landsgennemsnitlige grundlag.

Hvad de nyeste slutligninger for 2023 indikerer i forhold til budgetlægningen for 2025

Det statsgaranterede udskrivningsgrundlag er for 2025 baseret på udskrivningsgrundlaget i 2022, der bliver fremskrevet med en opregningsfaktor på 1,148*. Denne opregningsfaktor er ens for alle kommuner og indikerer derfor det landsgennemsnitlige grundlag. Afhængig af udviklingen i den enkelte kommune kan det derfor være fordelagtigt at selvbudgettere, hvis ens egen udvikling overgår det landsgennemsnitlige grundlag – specielt i de år, hvor landsgennemsnittet vurderes at være sat for lavt når Økonomisk Redegørelse i august foreligger.

* Aktstykke nr. 216: ”[…] fremskrivningsprocenten for det statsgaranterede udskrivningsgrundlag fra det korrigerede beregningsgrundlag for 2022-2025 udgør 14,8 pct.”

Hvordan vurderes væksten?

Det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for statsgarantien 2025 er baseret på udskrivningsgrundlaget i 2022, der fremskrives med en fremskrivningsprocent på 14,8 pct. med afsæt i Aktstykke nr. 216. Denne fremskrivningsprocent korrigerer forventningen til 2025 på baggrund af blandt andet inflation og lov- og cirkulære. I denne artikel justeres denne på baggrund af KLs seneste skøn fra september 2024.

Fremskrivningsprocenten er udregnet med udgangspunkt i det korrigerede udskrivningsgrundlaget for 2022, som på landsplan var opgjort til 1.132,9 mia. kr., mens det faktiske tal er 1.141,0 mia. kr. Det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for statsgarantien 2025 er opgjort til 1.300,6 mia. kr.

Denne artikel tager udgangspunkt i de foreløbige slutligninger for 2023 pr. august 2024 for at illustrere, hvor tæt på den enkelte kommune og landsplan er på at realisere det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for 2025 – samt hvordan situationen ser ud, hvis den foreløbige vækst fremskrives til 2025.

Opregningsfaktoren indikerer derfor den forventede vækst, som er indlagt imellem indkomstårene 2023-2024-2025. Det eneste af disse år, som er fuldendt på nuværende tidspunkt før valget af budgetteringsmetode, er 2023. Det centrale spørgsmål er således, hvordan den enkelte kommunes vækst i udskrivningsgrundlaget har udviklet sig for 2023 set i forhold til den landsgennemsnitlige vækst, som er indlagt i det statsgaranterede grundlag for budget 2025. Overgår en kommune gennemsnittet, kan det være en tidlig indikator på, at 2025 vil blive et skattemæssigt gunstigt år med en stigning over det landsgennemsnitlige niveau.

Væksten der forventes i de tre år fra 2022 og frem mod 2025 er ikke ens. Studeres forudsætningen for økonomiaftalen samt KL’s seneste forudsætninger for budgetlægning, så kan det ses, at størstedelen af den forventede vækst ventes indfriet i løbet af de første to år. Vækstskønnet for 2023 er således på 33,8 pct. i det første år af den samlede opregningsprocent, 49,5 pct. i det andet år og 16,8 pct. i det sidste år.

I nedenstående graf illustrerer den stiplede linje den procentvise stigning i løbet af perioden, hvormed år 1 repræsenterer 33,8 pct. af opregningsfaktorens effekt, år 2 repræsenterer 83,3 pct. og sidst i år 3 den fulde effekt. Dertil ses fordelingen af landets kommuner i forhold til den forventede vækst overfor den reelle situation i de seneste tal for 2023.

Figur: Forventet vækst i perioden 2023-2025 set ift. fremskrivningsprocenten på 14,8 pct som 100 pct.

Kilde: Egen tilvirkning.

Landsgennemsnittet er for nuværende 4,2 procentpoint over det indlagte niveau i statsgarantien for 2025. Som det fremgår af ovenstående, er der 40 kommuner, der overgår den forventede vækst med afsæt i fordelingen af opregningsprocenten. For de resterende 58 kommuner er væksten under det niveau, som 2023 forventes at udgøre i det statsgaranterede grundlag. På landsplan forventes væksten dog samlet set at overstige det forventede niveau med 2,5 pct, hvorfor disse kommuner i tilfælde af et valg af selvbudgettering – og væksten på landsplan holder – alligevel vil have en fordel ved selvbudgettering på baggrund af den udlignings-mæssige effekt heraf på minimum 75 pct. af forskellen mellem kommunens vækst og den landsgennemsnitlige vækst.

En opregningsfaktor, der er overgået

Fortsætter den positive vækstrate, der har været i 2023, forventes 40 kommuner at overstige den opregningsfaktor, som ligger til grund for udskrivningsgrundlaget i statsgarantien 2025. Disse kommuner står derfor nu i en situation, hvor risikoen ved at selvbudgettere er lavere for dem, end tilfældet er for de resterende 58 kommuner. Dette skyldes, at disse kommuner får fuld valuta for den vækst i udskrivningsgrundlaget, som de har haft op til landsgennemsnittet, mens det for kommunerne, der ligger under, blot kompenseres med 75 pct. I et tilfælde hvor alle landets kommuner vælger at selvbudgettere, så vil disse kommuner også være blandt dem, som vil opleve en gevinst, når der tages højde for den efterfølgende balanceregulering.

Figur: Forventet vækst i 2025 set ift. fremskrivningsprocenten på 14,8 pct.
Kilde: Egen tilvirkning.

De 40 kommuner, som er placeret over linjen i ovenstående graf, burde derfor i 2025 vælge at selvbudgettere, hvorimod de resterende 58 kommuner i udgangspunktet ikke forventes at overstige opregningsfaktoren for udregningen af udskrivningsgrundlaget. Betyder dette så, at det ikke vil være fordelagtigt for alle kommuner at selvbudgettere? Nej, egentlig ikke, da udligningsgraden for alle kommuner er på minimum 75 pct. Forskellen mellem de 40 og 58 kommuner afhænger derfor alene af gevinsten ved selvbudgettering i et tilfælde, hvor estimatet som fremført i Økonomisk Redegørelse fra august 2024 holder stik, og der forekommer en vækst på landsplan på 14,4 mia. kr. Det er kun et fåtal kommuner, der på nuværende vil drage nytte af at vælge det statsgaranterede grundlag. I disse kommuner forventes befolkningsudviklingen at være meget negativ i forhold til det statsgaranterede grundlag.

Hvad kan udviklingen i slutligningerne så bruges til? I høj grad er disse en indikator for den usikkerhed, som den enkelte kommune har i tilfælde af et valg af selvbudgettering. Jo højere vækst i forhold til landsgennemsnittet, jo mindre sårbar vil kommunen være over for en stagnation i væksten på landsplan.

Fremskriver vi væksten for landets kommuner frem mod 2025 med afsæt i senest kendte slutligninger og tager højde for den landsudvikling, som fremført i seneste Økonomiske Redegørelse fra august, så er der stor forskel på de kommunale forskelle i indkomstskattevæksten. Den kommune, som forventes at klare sig værst, er således 26,5 procentpoint under det statsgaranterede grundlag i vores seneste prognose, mens den kommune, som vi forventer vil klare sig bedst, forventes at overgå den landsgennemsnitlige opregningsfaktor med 73,4 procentpoint.

Ses der mere detaljeret på de 40 kommuner, som overstiger den forventede vækst i opregningsfaktoren, så repræsenterer disse 44,1 pct. af landets befolkning, samtidig med at de repræsenterer 46,2 pct. af landets udskrivningsgrundlag – men 52,7 pct. af den forventede gevinst ved selvbudgettering. Hvis de 40 kommuner udpeget i denne artikel vælger at selvbudgettere, så sætter det derfor de resterende 58 kommuner i en særlig situation, hvor deres risiko ved valget er størst, mens chancen for en gevinst er lavest.

Såfremt de 58 kommuner vælger statsgarantien – mens de resterende 40 kommuner vælger at selvbudgettere – vil disse kommuner skulle bidrage med i gennemsnit 17,4 mio. kr. hver til de 40 kommuner, når boet gøres endeligt op i 2028. Vælger de statsgarantien, så får de ikke del i den positive vækst, der på landsplan er tiltaget med 1,1 pct. fra statsgarantien til seneste skøn fra Økonomisk Redegørelse fra august. Vælger disse kommuner derimod at selvbudgettere, så alle 98 kommuner vælger denne budgetlægningsmetode, så vil de i stedet skulle bidrage med i gennemsnit 5,1 mio. kr. pr. kommune. For de 58 kommuner består deres valg op mod 15. oktober således ikke i en vurdering af en potentiel gevinst, men i overvejende grad går valget på en vurdering af, hvordan de kan risikostyre i forhold til at minimere et potentielt tab.

Ønsker I at vide mere om, hvordan situationen ser ud i jeres kommune, eller hvordan vi kan hjælpe til at kvalitetssikre udgangspunkt for valget om budgetlægningsmetode, så kontakt afdelingschef Kasper Lund Nødgaard på KN@dataproces.dk eller 25551918.