Ny lovændring om mellemkommunal refusion for førtidspension på vej

De ovenstående problemstillinger har skyldtes dels uklar formulering af lovgivningen, dels uoverensstemmelse i fortolkning af reglerne fra Ankestyrelsens og domstolenes side, hvilket har medført praksisændringer, og dels det forhold, at finansiering efter refusionsreglerne har været håndteret automatisk i flere forskellige IT-systemer, som ikke har haft samme fortolkning af reglerne.

Problemerne har været følgende:

Efter retssikkerhedslovens §9c, stk. 2-6 gælder almindeligvis en ”institutionsregel” (betalingsforpligtelse for den anbringende kommune), som omfatter udgifterne efter stk. 1 – herunder udgifterne til borgeres førtidspension.

For pensioner tilkendt 01.01.2004 og frem indførtes med en lovændring i 2003 (lov nr. 1168 af 19/12/2003) en 6-årsregel (betalingsforpligtelse for den tilkendende kommune).
6-årsreglen blev indført som retssikkerhedslovens dagældende §9c, stk. 5 og findes i dag i stk. 8. Denne 6-årsregel kunne ifølge forarbejderne til loven udskydes, når tilkendende og anbringende kommune var den samme, men i øvrigt fremgik det ikke helt klart, hvilken af de to regler, der havde forrang, når de begge to var gældende for samme periode.

Ankestyrelsen fastslog i principmeddelelsen 88-13, at i en situation, hvor A Kommune anbringer en borger i B Kommune, og B Kommune efterfølgende tilkender pension, skal A Kommune endeligt finansiere borgerens førtidspension efter institutionsreglen, så længe borgeren er uafbrudt anbragt i B Kommune med A Kommune som betalingskommune efter institutionsreglen.
6-årsreglen træder i denne type situationer ikke i kraft. (På daværende tidspunkt fandtes kun den ”gamle 6-årsregel”, som løb fra tilkendelsestidspunktet). Dette skyldtes, at forarbejderne til lovforarbejderne til lov nr. 1168 af 19/12/2003 kun omtaler, at begge regler kan løbe samtidig, når der er ”3 kommuner involveret”, hvilket der altså efter Ankestyrelsens mening ikke er tale om i denne situation.

I principmeddelelsen 38-16 tog Ankestyrelsen første gang principielt stilling til, hvilken regel, der havde forrang i ”3-kommunesager”.
Disse situationer kunne efter Ankestyrelsens mening principielt deles op i 2 situationer:

I den første type situationer mente Ankestyrelsen, at institutionsreglen altid havde forrang.
F.eks.: A Kommune anbringer borgeren i B Kommune, som tilkender pension. Så længe borgeren forbliver anbragt i B Kommune, er der tale om samme situation som i principmeddelelsen 88-13, men hvis A Kommune efterfølgende videreanbringer borgeren i C Kommune, hæfter A Kommune fortsat efter institutionsreglen, og B Kommune skal i denne periode ikke betale efter 6-årsreglen, så længe borgeren forbliver anbragt.

I den anden type situationer, hvor A Kommune har tilkendt pension, og borgeren efterfølgende flytter til B Kommune, som anbringer borgeren udenfor kommunen, får 6-årsreglen forrang, indtil den er udløbet. Det bemærkes, at sag nr. 2 i Ankestyrelsens principmeddelelse 38-16 vedrørte en situation, hvor A Kommune tilkendte pension, borgeren flyttede til B Kommune, som efterfølgende anbragte borgeren efter institutionsreglen i A Kommune. I denne situation vurderede Ankestyrelsen altså, at der var tale om en ”3-kommunesituation”, selvom der også kun var 2 kommuner involveret som i principmeddelelsen 88-13.

Retten i Holstebro dom af 08.12.2016

Kort efter offentliggørelsen af Ankestyrelsens principmeddelelse 38-16 afsagde Retten i Holstebro dom af 08.12.2016 (se link nederst på siden), som vedrørte spørgsmålet om forrang i samme type situation som i sag nr. 1 i principmeddelelsen 38-16.
Retten fastslog, at en situation, hvor A Kommune havde anbragt en borger i B Kommune, B Kommune havde tilkendt pension, og A Kommune havde videreanbragt borgeren i C Kommune, skulle B Kommune endeligt finansiere borgerens førtidspension efter 6-årsreglen fra det tidspunkt, hvor borgeren blev anbragt i C Kommune, og indtil 6-årsreglen udløb.

Ved Ankestyrelsens praksisændring fra 2019, tog styrelsen konsekvensen af denne dom og fastslog, at 6-årsreglen nu altid havde forrang fremfor institutionsreglen, når de 2 regler løber samtidig. Det gør de 2 regler dog fortsat ikke i situationer omfattet af principmeddelelsen 88-13, så længe borgeren er i et ubrudt anbringelsesforløb i den tilkendende kommune. Det bemærkes, at de to stridende kommuner i dommen fra Retten i Holstebro tilsyneladende var enige om, at B Kommunes 6-årsregel skulle være udskudt i perioden fra tilkendelsen og indtil videreanbringelsen i C Kommune, men Ankestyrelsen fastslog i praksisændringen fra 2019, at udskydelse kun sker i tilfælde, hvor anbringende og tilkendende kommune er den samme, hvilket ikke var tilfældet i sagen fra dommen fra Retten i Holstebro.

IT-systemernes håndtering af data

2016 var også året, hvor kommunerne skulle begynde at finansiere arbejdsmarkedsydelser efter finansieringsloven. Denne lovs §30, stk. 4-5 og §37 medførte en række ændringer for førtidspension.

For det første medførte det forhold, at førtidspensionens finansieringsregel for så vidt angik pensioner tilkendt 01.07.2014 og senere overgik fra pensionsloven til finansieringsloven, at institutionsreglen ifølge Ankestyrelsens praksisændring fra 2019 ikke gjaldt for pensioner tilkendt efter denne dato. Dette forhold blev efterfølgende ændret med tilbagevirkende kraft med lov nr. 2190 af 29/12/2020. Ankestyrelsens praksisændring fra 2019 blev herefter tilrettet og fremstår nu som offentliggjort i 2021. For det andet blev der indført en ny 6-årsregel for pensioner tilkendt 02.02.2015 og frem. For disse pensioner regnes de 6 år først fra fraflytningen fra tilkendelseskommunen.

Frem til 2016 blev mellemkommunale betalinger håndteret i IT-systemet KMD Social Pension, men fra dette tidsrum skiftede håndteringen til STAR-lis og KMD SPK. De ændrede forståelser af regelfortolkningen, som Ankestyrelsens praksisændringer var udtryk for, havde alle sammen ubegrænset tilbagevirkende kraft, og for så vidt nogle af disse ændringer i fortolkningen først blev offentliggjort i 2019 var det klart, at de involverede IT-systemer måtte håndtere reglerne forskelligt og i mange tilfælde forkert.

Ankestyrelsens praksisændring fra 2019 indførte også den for så vidt helt nye fortolkningspraksis, at pensioner, som havde været omfattet af en nu udløbet 6-årsregel, ikke for fremtiden kunne være omfattet af en institutionsregel.
Denne praksis lå så meget udenfor den hidtidige fortolkning af reglerne, at KL opfordrede kommunerne til ikke at praktisere denne fortolkning. Som følge heraf valgte mange kommuner ikke at sende krav i henhold til den nye praksisændring, ligesom de hidtidig anvendte IT-systemer ikke fik indprogrammeret reglen. Dette gjorde arvtagerne på IT-området KP og YR, som overtog håndteringen af reglerne fra 2020 heller ikke før 2022.

Forrangsreglerne og det forhold, at en ”udløbet 6-årsregel fjerner institutionsreglen”, er altså blevet håndteret forskelligt i IT-systemerne og kommunernes praksis gennem tiderne, og der er forskel på, om kommunerne har sendt krav indbyrdes i sagerne, og om IT-systemerne har håndteret reglerne efter gældende praksis – herunder om dette er sket med tilbagevirkende kraft.

Endelig skaber selve IT-systemernes håndtering af data i de enkelte sager en række problemstillinger i forhold til håndteringen af reglerne om udskydelse af 6-årsreglen. Efter Ankestyrelsens praksis er det f.eks. ikke det forhold, at en borger har været anbragt i en anden kommune end betalingskommunen, som betinger anvendelse af institutionsreglen (og dermed evt. udskydelse), men derimod om der har været betalinger mellem kommunerne af refusion efter institutionsreglen.
Problemet er i denne forbindelse, at der – i øvrigt uden holdepunkter herfor i loven – i IT-systemerne er forskel på programmeringen af finansieringsreglerne for pensioner tilkendt henholdsvis før og efter 01.07.2014. For så vidt angår pensioner tilkendt før denne dato håndter IT-systemet reglerne på den måde, at opholdskommunen i første omgang finansierer betalingen af borgerens pension, mens 6-årsreglen og institutionsreglen efterfølgende appliceres på sagen i form af mellemkommunale betalinger. For så vidt angår pensioner tilkendt efter denne dato håndterer systemet reglerne på den måde, at den endelige finansieringskommune efter de 3 mulige regler (opholdskommunereglen, institutionsreglen, 6-årsreglen) direkte medfinansierer borgerens pension. I dette finder der således ingen mellemkommunale betalinger sted.

Eftersom de mellemkommunale betalinger er betingelsen for udskydelse af 6-årsreglen, bør IT-systemet i princippet gemme og udstille data vedrørende mellemkommunale betalinger og hjemlen for disse, så længe det er relevant. Eftersom en borger kan modtage førtidspension fra det 18. til det 67. år, er dette principielt henved 50 år, hvilket er uhensigtsmæssigt i forhold til de persondataretlige regler. I praksis afskar KMD SPK da også arbitrært og uden hensyn til retssikkerhedslovens regler muligheden for at se sådanne data efter 8 år, hvilket jo altså var et problem i forhold til de mellemkommunale regler.